这几年，国家对县级政权越来越重视。从2022年两会工作报告到《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，可以看出，县域正在成为国家治理的基石。如何推进以县城为重要载体的城镇化建设既是国家重大战略的要求，也是未来县域经济发展的新机遇。
泛华作为国家部委课题——中国新型城镇化发展创新模式的课题组组长单位，基于30年来在600多个中小城市和县域的创新实践与理论集成，推出新型城镇化发展创新模式系列：以县城为重要载体的新型城镇化发展创新模式（一）、乡村振兴战略下的县域经济发展创新模式（二）、生态文明战略下的县域经济发展创新模式（三）。
本文是以县城为重要载体的城镇化发展创新模式（新型城镇化发展创新模式系列一）
一、县域是国家治理的基石
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。
县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。中国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。
县域位于城乡两头的交汇点，具有独特的辐射带动作用。打造富有生机活力的县域经济，一方面能承接城市的辐射与带动、吸纳农村劳动力、促进农村现代化，另一方面能承接产业转移，推动当地产业转型升级，形成新的经济增长点，提高地区经济发展规模水平，为农村富余劳动力提供就近就业岗位。因此，县域的城乡融合发展牵动着城乡关系的重塑，对践行乡村振兴战略也有着重要意义。
基于30年来在600多个中小城市和县域的创新实践与理论集成，泛华集团提出四生理念、四化融合、四层结构的新型城镇化价值体系，用系统思维的理念，带动新型城镇化的智慧发展、智慧建设、智慧运营和管理的创新发展模式。
二、分类谋划县城发展路径
中国2850多个县涵盖着城镇与乡村，历史发展、地理区位、资源禀赋、经济发展程度千差万别，各具特色，其发展模式也应该是丰富多彩的，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。
一是加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。二是积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，支持边境县城完善基础设施。三是合理发展农产品主产区县城，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。四是有序发展重点生态功能区县城，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。五是引导人口流失县城转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。同时，县城建设要严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，防范地方政府债务风险。
三、新型城镇化发展创新模式
县域经济发展的过程就是新型城镇化建设过程，是把绿水青山变成金山银山的过程。泛华提出，以“生命、生产、生活、生态”的“四生”为指导，实现生态文明与社会发展、经济建设的深度融合。以数字为驱动、以产业为动能、以现代农业为基础、以新型城镇化为载体的“新四化”的高度融合，推进新型城镇化的产业兴城、以城促产、产城一体、智慧生态、城乡统筹、创新驱动、文化提升和可持续发展，并通过四化高度融合将生态文明建设融入新型城镇化的经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。构建县城-重点镇-一般镇-美丽乡村融合发展四层结构的城镇化体系，其中县城以产业聚集区和生产性服务业为主、重点镇发展特色产业示范区，带动一般镇的发展，美丽乡村主要建设特色农业示范区，实现四层结构产业的有机融合，引领县域各层新型城镇化系统性、整体性、协同性互动发展。
同时，县域城镇化重点要突破的路径在于打造区域内生动力，把生态优势变为产业优势：塑造县域发展动能，实现强县与富民；建设城乡载体，贯通城市与乡村；通过体制机制创新，实现改革与发展的有机结合；以数字经济赋能，重构产业发展格局带动县域产业转型升级；挖掘历史文化文脉，以文化为县域注入灵魂，滋养县域经济的发展。
一、提升战略价值
县域应立足于自身的资源禀赋和发展的基础上，站在区域发展大格局或国家层面上研究其承载的功能与示范价值，是其破解发展难题，厚植发展优势的关键命题。
1. 从顶层设计入手，打造示范价值
通过区域顶层设计，深入挖掘该区域资源禀赋、产业要素的经济价值、区域价值、战略价值，结合区域大趋势、国家大环境，谋划区域发展战略价值和定位、创新发展路径、寻找动力源、培育新载体、打造增长极，以顶层设计引领区域区域科学可持续发展，提升系统能力和组织能力的具有重要意义。同时，挖掘核心优势，打造全国的示范价值。
2.创新发展模式
构建四生理念、四化融合、四层结构的新型城镇化价值体系，用系统思维的理念，带动新型城镇化的智慧发展、智慧建设、智慧运营和管理。
1）实现新型城镇化的“四生”结合
走“生命、生产、生活、生态”的“四生”有机结合逐步融入到县城的新型城镇化建设中，充分发挥和利用生态优势，实现生态文明与社会发展、经济建设的深度结合。以“生命、生产、生活、生态”的四生理念和四化高度融合充分融入到四层结构的新型城镇化体系之中，走一条集约型、内涵式和创新驱动的城镇化发展道路。
2）推动新型城镇的四化融合发展
实现以工业化为动力、农业化为基础、新型城镇化为载体、信息化为手段的“新四化”的高度融合，推进新型城镇化的产业兴城、以城促产、产城一体、智慧生态、城乡统筹、创新驱动、文化提升和可持续发展，并通过四化高度融合将生态文明建设融入新型城镇化的经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。
3）构建四层结构新型城镇化体系
构建中心城市、县域经济、特色小镇、美丽乡村四层结构的城镇化体系，如果是周边没有大型城市的县城，没有大城市周边辐射，其就要构建县城—重点镇—一般镇—美丽乡村四层城镇化体系，其中县城以产业聚集区和生产性服务业为主、重点镇发展特色产业示范区，带动一般镇的发展，美丽乡村主要建设特色农业示范区，实现四层结构产业的有机融合，引领县域各层新型城镇化系统性、整体性、协同性互动发展。
二、创新发展路径
如何塑造县域发展动能，实现强县与富民；并建设城乡载体，贯通城市与乡村；通过体制机制创新，实现改革与发展的有机结合；同时，挖掘历史文化文脉，以文化为县域注入灵魂，滋养县域经济的发展，是县域城镇化重点要突破的路径。
1. 创新产业育城模式，重塑区域发展新动能
数字经济时代，区域发展从依靠规模经济的发展方式开始向范围经济转变，并向生产力全要素深度渗透，需要将产业、数字、人才、科创、资本和空间等创新要素有机融合，集聚导入创新产业要素，提升区域资源要素配置能力，促进新产业、新业态孵化落地，创新“产业育城模式”：
一是围绕地方主导产业或特色产业，导入数字经济、创意设计、职业教育、科技创新、供应链金融等创新要素，通过线上线下产业育城平台，连接创新要素，实现全国甚至全球要素本地配置，构建区域发展产业生态，形成跨越物理边界的“虚拟产业园”和“虚拟产业集群”；
二是释放数字经济动力，打造平台经济、结算经济，通过全过程溯源、检验检测、品牌认证、数字供应链、5G场景应用等，用数字经济的思维构建“一品一网一平台多基地”的平台经济、总部经济和结算经济，实现特色主导产业场景化应用创新，实现数字经济和实体经济融合发展；
三是以产育城，形成产业集群化、集群基地化、基地园区化、园区社区化、社区智能化、数字产业化、产业数字化，重塑地方产业生态。赋能、引领中心城市-县域经济-特色小镇-美丽乡村融合发展。
2.建设城乡载体
县域新型城镇化的载体建设是贯通城市与乡村发展关键，城乡载体的建设应以促进社会资源和生产要素优化配置为重点，形成特色鲜明、错位发展、相互协调的城乡统筹发展的格局。
3.创新体制模式
推进县域发展和改革高度融合，通过改革为发展提供强劲的动力，关键在于体制模式的创新。泛华提出，用改革的办法促发展，研究系列创新举措，形成促进产业发展的体制模式创新，释放生产力。在县域治理、行政管理、人才、金融、土地、户籍、城乡一体和公共保障的一系列机制体制的创新，尤其是在金融创新上，以开发性金融、商业性金融、产业金融、股权金融的有结合金融体系。坚持用发展的成果促改革，利用新成果汇聚进一步改革的动能，让全县人民共享改革发展成果，建设体制模式创新示范区。不断提高县域经济治国理政的系统能力和组织能力。
4. 彰显人文特色
文化如水，滋润万物，面对迅猛的城镇化浪潮，文化无疑是一剂良方：能够提升县域人文特色、增强县域身份认同、撬动县域治理能力、助力县域经济发展和创新，从而大大增强居民的幸福感和归属感。
彰显区域人文特色，需要通过挖掘文脉，打通商脉，梳理文化，打造载体，加强对物质文化遗产的保护、修复和对非物质文化遗产的传承，增强区域文化身份认同，提升内在凝聚力和居民敬畏历史、认识自身、获得身份认同和归属感。发挥文化经济和产业属性，推动文化从事业走向产业。
三、找准实施抓手
明确县域发展使命，战略价值，找到了发展路径，必须有抓手和试点方向，这样整个县域城镇化的发展就会有战略的高度，实施的路径，同时有抓手，可操作。县域城镇化建设应以将产业类项目、基础设施项目和特色小镇建设作为县域城镇化发展的三大抓手。以产业类增加塑造发展动力，以基础设施项目为支撑，打造全国示范项目，带动全域新型城镇化的为发展。
对于一般地区县域，其城镇化是发现价值、创新价值，最终实现价值的过程。首先必须站在区域发展的层面甚至国家的层面，研究其发展使命，示范价值，发现价值；其次通过重塑发展动能，建设城乡载体，创新体制机制、彰显人文特色构建县域城镇化的发展路径，不断创造价值；最终以重点项目、特色小镇、重要的体制模式创新为抓手，推进城镇化建设，实现价值。即以城镇化发展创新模式为旗帜，以体制创新、重大项目、特色小镇为抓手，以资源整合、要素集聚为平台，以产业为支点，以金融创新为翅膀，信息化为手段，系统性创新、产业联动，重构县域城镇化发展政治、经济、人文生态系统。
