2010年我国启动“城市矿产”示范基地（以下简称“城矿基地”）建设，从国家层面加快推进“城市矿产”集约化、规模化、高值化利用。历经十多年，城矿基地建设取得显著成效，实现了再生资源大规模集聚和规模化利用，对保障国家资源安全、积极稳妥推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型具有重要的引领作用。2024年2月，国务院发布《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，提出开展城矿基地升级行动，推动资源循环利用产业集聚化发展；3月，国家发改委印发《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》，指出将重点支持城矿基地升级改造项目。这些政策不仅为城矿基地下一步的发展指明了方向，也为城矿基地转型升级注入了强大的动力。
一、“城矿基地”建设现状
1.城矿基地的分布
2010年，国家发展改革委、财政部下发《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》，提出建设30家“城市矿产”示范基地，标志着城矿基地建设工作正式开始。2013 年在此基础上，国务院发布《循环经济发展战略及近期行动计划》，将“城市矿产”示范基地建设示范工程，作为循环经济十大示范工程之一，提出建设50个技术先进、环保达标、管理规范、利用规模化、辐射作用强的国家“城市矿产”示范基地。2010-2015年间，共有6批49家获批成为城矿基地，遍布全国27个省级行政区（除藏、青、琼、滇、港、澳、台）， 其中华东地区18家，华北、华中地区7家，西北地区5家，东北、华南、西南地区4家。
2.城矿基地的验收
2015年，为加强对城矿基地的监督管理，充分发挥城矿基地的引领作用，提高中央财政资金使用效益，国家发展改革委、财政部制定了《国家“城市矿产”示范基地中期评估及终期验收管理办法》，提出对实施方案批复满5年的城矿基地开展终期验收。截至2024年4月，共计37家城矿基地通过终期验收，9家被撤销或主动撤销，3家尚未开展验收。
3.城矿基地的分类
“城市矿产”与“再生资源”概念相近。2010年两部委的文件对“城市矿产”的范围强调了金属、塑料、橡胶等再生资源。而参考2024年2月国务院发布的《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，“城市矿产”的主要品类应当包括废钢铁、废有色金属（铜、铝、铅、锌等）、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等品种。根据主营业务范畴可以将现有城矿基地划分为两大类四小类，以某一业务为主的专业型城矿基地数量明显多于以多业务为主的综合型城矿基地，专业型城矿基地当中，以废旧有色金属回收利用为主的城矿基地数量最多，占比超过80%。
二、“城矿基地”问题瓶颈
1.产业发展链条短、层次低
当前多数城矿基地内从事再生资源回收利用的企业规模普遍较小，80%以上为中小型企业，受到技术、成本等多重因素影响，城矿基地内企业同质化竞争严重，产品附加值不高，规范化水平较低，严重制约城矿基地高质量发展。大部分城矿基地对再生资源的回收利用还停留在简单粗加工、切割、拆解、粉碎、分类打包后出售的初级阶段，缺乏布局产业链下游高附加值项目，导致目前几乎没有产值规模超千亿元的城矿基地，多数城矿基地产值规模不足百亿。
2.回收体系不健全、小散乱
由于再生资源回收环节进入门槛低，导致回收主体数量快速增长，但规模普遍较小，作业方式以散兵游勇式为主，分布极为分散，且回收行业信息化体系建设滞后，线上投废、线下物流的“互联网+回收”模式尚未普及，仍未改变传统小、散、差的状况。很多城矿基地所在城市用地紧张，土地指标少，建设用地成本居高不下，导致大部分回收站点用地不能保障，部分城矿基地内缺乏专业的存储、分拣、处理场所，造成回收环节成本高。
3.技术创新有瓶颈、待突破
再生资源回收利用产业相关环节中尚存在大量技术瓶颈，关键技术研发滞后，使得再生资源回收利用的平均成本过高，严重制约城矿基地产业的快速、良性发展。城矿基地内企业创新能力普遍较弱，核心技术支撑有待加强，导致不同企业提供的技术和服务差异性不大，缺少市场竞争力。由于再生资源回收利用产业的循环经济特质，需要将不同节点技术加以集成，形成相对稳定的技术组合，但城矿基地内现行市场化技术交易平台和成果转化平台建设还存在较大欠缺。
4.行业定位不明确、缺扶持
国内部分地区对再生资源回收行业存在偏见，限制城矿基地及相关企业的发展，部分地方政府还将其视为“两高”行业加以限制，尚未从绿色经济、循环经济等新兴产业视角加以认知。在税收政策方面也存在不尽合理的情况，当前实施的《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》尽管明确了再生资源企业适用退税政策，但还存在激励对象模糊、返还滞后、税负相对过高等问题，对城矿基地及企业健康良性发展的正向激励与约束作用都未得到充分体现。
三、“城矿基地”转型升级总体思路
城矿基地的转型升级应当以落实国家“双碳”目标为前提，以科技创新为引领，以数字经济为驱动，通过集聚科技、人才、设计、教育、金融等创新要素，赋能再生资源关联产业，通过再生资源高效利用驱动区域循环经济协同发展，加快再生资源价值实现，推动产业结构绿色升级，结合新产业、新业态、新模式，培育地方绿色低碳发展新动能，同时依托新基建、新载体、新平台，打造区域绿色低碳循环发展示范区。
落实国家政策对开展城矿基地升级改造的工作要求，进一步明确以废钢铁、废有色金属、废塑料、废橡胶、废纸、废玻璃等“6大城市矿产”品类资源化回收利用为主营业务，加快完善“拆解-分选-加工(改性)-再利用”工艺流程，重点发展再生金属材料、再生化工材料、新型建筑材料、新型能源材料等再生材料产业，延伸拓展汽车零部件、工程机械、机电产品、动力电池、风光设备等再制造产业，构建“废旧物资-再生材料-再制造产品”的再生资源综合利用体系，形成金属类再生材料、非金属再生材料、再制造三条产业链，打通再生资源从原料到材料、从材料到产品的通道。
四、“城矿基地”转型升级七大策略
1.推动产业规模倍增
聚焦城矿基地主营业务，从构建完善的上下游产业链条出发，通过城矿基地用地结构调整和产业布局优化，加快主导产业与上下游相关产业和配套产业的融合与集聚发展步伐，实现再生资源回收利用产业链上的相关企业集聚化、园区化、区域协同化发展，与周边区域形成共生互补的产业生态。持续推动城矿基地与采矿、建材、石化等产业跨越式协同耦合发展，围绕重点领域产品设备更新改造，重点发展再生材料产业和再制造产业，延伸再生资源精深加工产业链条，提升城矿基地回收利用规模，建成一批百亿、千亿级特色产业集群。
2.加快创新驱动发展
围绕再生资源核心技术领域的问题瓶颈，进一步加强与全国高校深入开展产学研合作，积极联合行业协会、科研院所等共建制造业创新中心、产业创新中心等重大科创平台，开展共性技术联合攻关。聚焦再生产品的部品化、功能性和再生资源的循环利用，建立行业所需的公共研发、技术转化等区域平台，加强试验检测、产品认证、信息服务、创新成果产业化等公共服务供给。发挥龙头企业的示范带动作用，定期组织相关企业进行参观考察、技术交流与对接，推动实现关键工艺技术装备研发应用与产业化推广。
3.强化数字转型引领
加快推动城矿基地数实融合，以“数字蝶变”加速“基地蝶变”，推进城矿基地数字化转型。充分运用新一代信息技术，聚焦服务端和治理端，建立再生资源信息管理平台，实现回收利用全链条、全过程数字化、信息化监管。大力推行“两网融合”“互联网+回收”新模式，加强生活垃圾收运体系和再生资源回收体系有效衔接，促进集约高效运转。结合再生产品市场化交易，完善城矿基地再生资源和产品交易结算平台建设，提供现货交易、期货交易、技术转让、交割结算、融资担保等综合性再生资源金融服务。
4.实施主体提质树标
以推动城矿基地各类企业高质量发展为目标，聚焦主导产业细分领域，加强链主企业、专精特新企业、中小微企业“三类主体”梯度培育，形成链主企业引领带动、优质企业专精特新、市场主体持续扩容的大中小企业融合发展新格局。围绕再生材料和再制造领域，重点培育一批“链主”企业专精特新示范企业，带动上下游企业分工协作、联动融通。积极推动产值小、增长乏力的中小微企业，通过生产技术改造、企业主体升级、运营模式转变、产品迭代升级等方式，在原有的存量产业基础上，实现上规升级。
5.深化体制机制改革
基于目前再生资源回收利用行业责任主体不明确等问题，积极与区域内电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等领域落实生产者责任延伸制度的生产企业开展联合回收、委托回收，实现废旧产品的规范回收与安全处置。联合地方政府出台和完善有关政策措施，积极开展绿色再生产品的宣传推广，推进“反向开票”政策落地，进一步明确再生资源行业作为绿色低碳转型产业的定位，畅通企业增值税抵扣链条。有序推动城矿基地企业开展产品碳足迹评估、碳足迹核算、碳标识认证，助力企业减碳降碳。
6.推进绿色低碳建设
坚持走绿色低碳循环发展道路，以创建绿色工厂、开发绿色产品、建设绿色园区和构建绿色供应链为牵引，积极推动再生资源回收利用产业绿色低碳升级，全面推行绿色生产方式，建设专业化绿色分拣中心，不断提高能源资源利用效率和清洁生产水平。加快创建一批具备用地集约化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化等特点的绿色工厂，重点开发具有无害化、节能、环保、高可靠性、长寿命和易回收等特性的绿色再生产品，建设成为布局集聚化、结构绿色化、链接生态化、资源利用循环化的绿色园区。
7.促进内外联动融通
把握城市群和都市圈发展重大机遇，加强与区域内各类园区开展产业配套协作，实施产业核心技术联合攻关、科技成果跨区域转化，推动创新要素有序流动和高效配置。对接自贸区再制造产品进口试点，稳步开展再制造产品按新品进口业务，促进城矿基地绿色再制造产业高质量发展。积极参与高质量共建“一带一路”，与沿线国家探索共建园区、产能合作、对外投资和原材料贸易等方式开展产业合作，在开拓全球市场的同时，带动国内成熟技术、先进装备走出去，构建形成更为密切的产业链供应链。
五、总结
在低碳发展成为全球共识的时代背景下，加快推动城市矿产示范基地转型升级将成为释放地方绿色发展新动能的重要抓手，同时也是构建区域循环经济新体系的必然选择。聚焦再生资源“回收-分拣-加工-利用”全产业链发展模式，泛华集团围绕“产业模式创新、产业链条重构、项目包装策划、多元金融供给、综合建设运营、资源整合配置”等全过程、全周期、全方位服务，制定“循环经济产业育城+投建运一体化”的城矿基地转型升级系统解决方案，为地方经济发展提供新的增长点，助力“无废城市”建设，实现碳达峰碳中和目标。
