——基于“盘资产—置产业—组资金—强运营—活资本”五步闭环的分析
泛华城市平台公司转型发展研究院
摘要
随着中国城镇化进程由增量扩张阶段逐步转向存量更新阶段，地方政府融资平台（以下简称“城投平台”）所依赖的传统土地财政与债务驱动模式面临显著约束。特别是在地方政府债务监管趋严、融资边界收紧以及房地产与基础设施投资回报下行的背景下，城投平台亟需由“融资型平台”向“经营型平台”转型。泛华立足不动产投资开发新范式，提出“盘资产—置产业—组资金—强运营—活资本”的五步闭环框架，围绕资产识别、产业导入、资金配置、运营强化与资本退出五个维度，系统分析城投平台实现资产盘活、价值重构与资本化转化的路径机制。
泛华认为，城投平台转型的关键不在于简单压缩投资规模或调整组织名称，而在于重构“资源—资产—资本”的转化逻辑，推动从项目建设导向向全生命周期经营导向转变。进一步地，数据资产入表、REITs等资本工具应用以及城市更新场景下的产业融合，正成为城投平台转型的重要支撑。泛华认为城投平台应通过建立标准化资产管理体系、前置化产业策划机制和专业化运营能力体系，形成投资、建设、运营、退出相衔接的新型发展模式。
关键词：城投平台；不动产投资开发；城市更新；资产盘活；REITs；全生命周期管理
一、城投平台转型的现实约束与理论转向
在中国城市化快速推进阶段，地方政府融资平台作为基础设施投资和城市开发的重要载体，在土地一级开发、公共设施建设及片区综合开发中发挥了关键作用。然而，伴随城镇化率持续提升、土地增量供给空间收缩以及地方政府债务管控不断强化，传统以“借、建、还”为核心的城投发展模式已难以为继。
从实践看，当前大量城投平台面临三重约束：其一，资产规模持续扩张但有效收益不足，形成“重资产、轻现金流”的结构性矛盾；其二，项目建设功能突出，但运营管理能力薄弱，导致资产难以转化为持续收益；其三，融资模式依赖政府信用与债务滚动，但在金融监管趋严背景下，传统融资路径正逐步收窄。
在这一背景下，城投平台的转型逻辑也随之发生变化。过去强调“建什么、怎么建、谁来出钱”，现在更需关注“资产如何形成、产业如何导入、现金流如何生成、资本如何退出”。换言之，城投平台已不再仅仅是城市建设的实施主体，更应成为城市存量资产的整合主体、产业空间的运营主体与资本价值的实现主体。
二、从资源配置到资本转化的逻辑重构
城投平台转型本质上是一个由资源配置逻辑向资本转化逻辑演进的过程。传统开发模式强调土地、财政与信用资源的集中投入，通过大规模基础设施建设推动城市空间扩张；而在存量时代，资产价值的实现越来越依赖于经营效率、产业匹配与资本退出机制。
从理论上看，这一过程可概括为以下三个层次：
（一）资源资产化
即将原本分散、低效或闲置的土地、房产、基础设施、特许经营权及数据资源进行系统梳理、确权与价值识别，使其由“资源”转化为可管理、可定价的“资产”。
（二）资产经营化
即通过产业导入、功能重构、场景创新和精细运营，使资产从静态持有状态转向动态经营状态，形成稳定现金流与持续收益能力。
（三）资产资本化
即通过REITs、ABS、并购重组、股权上市等资本市场工具，将成熟运营资产转化为可交易、可流通、可退出的金融产品或资本载体，实现资产价值的外部化兑现。
由此可见，城投平台转型的核心并非“去城投化”，而是通过组织能力、运营能力和资本能力的升级，实现城市资产价值的持续释放。
三、“盘资产—置产业—组资金—强运营—活资本”五步闭环的实践框架
（一）盘资产：以“三维验证”实现存量资源的系统识别
资产盘点是城投转型的前提。当前许多平台对自身资产底数掌握不清，存在权属不明、分类不细、收益测算不足等问题，导致后续经营与资本运作缺乏基础支撑。
从实践上看，资产盘点应从三个维度展开：
1.权属维度：明确资产的法律归属、使用权与收益权；
2.运营维度：识别资产当前是否具有经营属性、是否存在稳定使用场景；
3.市场维度：评估资产在租赁、转让、证券化等市场中的价值实现能力。
在此基础上，可进一步建立分层分类体系，将资产划分为可直接运营类、需改造提升类、可证券化类以及待处置类，为后续投融资与产业导入提供依据。尤其对于具备稳定现金流的商业物业、园区资产及特许经营项目，应优先纳入REITs或类REITs储备池。
（二）置产业：以城市更新和场景创新驱动空间再造
“置产业”是连接资产与运营的关键环节。单纯的资产整理并不能自动产生价值，只有通过产业导入与功能重构，资产才能真正嵌入城市经济体系。
在当前政策环境下，城市更新已成为城投平台盘活存量资产的重要抓手。其核心不在于简单物理改造，而在于基于片区发展定位、市场需求和功能匹配，对空间承载的产业类型进行重新组织。实践中，可重点围绕园区经济、总部经济、科创服务、文旅消费、康养服务、社区商业等领域，形成“空间+产业+服务”的复合业态。
值得注意的是，产业导入必须与区域禀赋、交通条件、人口结构、消费能力等因素相匹配，避免出现“重建设、轻招商”“重硬件、轻内容”的问题。对于城投平台而言，产业策划能力正在成为决定项目成败的前置能力。
（三）组资金：构建多元化、长周期、可匹配的融资结构
资金是项目落地与资产盘活的重要支撑，但在新形势下，融资设计必须从单一债务驱动转向结构化资金组合。
从政策工具看，专项债、超长期特别国债、中央预算内投资、政策性金融工具、商业银行贷款、产业基金及资本市场工具均可构成资金来源。关键在于根据项目属性、建设周期、收益模式与风险特征进行合理配置。
例如，公益性较强、收益较弱的项目，适合采用政府债券与预算资金支持；收益较为稳定、具有现金流基础的项目，可通过ABS、REITs等方式实现结构化融资；需要产业导入和培育的项目，则适合引入产业基金、市场化合作伙伴与社会资本参与。由此形成“政府资金打基础、金融资金补缺口、市场资金促运营”的协同格局。
（四）强运营：从“建设导向”转向“经营导向”
运营能力不足是当前城投平台普遍存在的短板。很多项目在建设完成后迅速进入价值递减阶段，根本原因就在于缺乏专业化运营体系。
所谓“强运营”，不是简单的物业管理，而是以经营目标为导向，对招商、服务、品牌、数据、客户关系和收益模型进行系统化管理。尤其在产业园区、商业综合体、长租公寓、文旅项目及城市服务设施中，运营能力直接决定资产回报率和资本化可能性。
从方法论上看，强运营至少包含四个方面：
1.前置化招商：在建设阶段即同步开展产业和客户导入；
2.标准化管理：形成可复制、可推广的服务与管理流程；
3.数字化支撑：通过智慧园区、数字孪生、数据中台等工具提升管理精度；
4.收益模型优化：通过多元化经营拓展收入来源，提升资产抗风险能力。
因此，城投平台要真正完成转型，必须由“建管分离”走向“建营一体”，实现从项目交付向价值运营的转变。
（五）活资本：以资本市场工具实现价值闭环
资产转化为资本，是城投转型的最终目标。没有退出机制，资产盘活就只能停留在账面层面，难以形成真正的价值闭环。
当前，REITs是最具代表性的资本化工具之一。对于基础设施、产业园区、保障性租赁住房、物流仓储等具备稳定现金流的资产，REITs能够实现“轻资产持有、重资产退出”的功能。同时，ABS、CMBS、类REITs、股权并购及IPO等方式，也为不同类型资产提供了多元化退出通道。
尤其值得关注的是，随着数据要素市场化改革推进，数据资产入表、数据资产ABS等新型工具正在形成。这意味着，城投平台除了传统物理资产外，还可能通过数据资源的确权、计量与证券化，拓展新的资本化路径。
从更广义的角度看，资本化不是“卖资产”，而是建立“投资—建设—运营—退出—再投资”的循环机制，使资产价值不断在资本市场中被重新定价和释放。
四、城投平台转型的关键变量：资产、产业、资金、运营与资本的协同
从上述分析可见，城投平台转型并非单点突破，而是一个系统重构过程。其中，以下五个变量最为关键：
第一，资产质量决定转型基础
没有清晰权属、稳定现金流和可证券化基础的资产，难以进入资本化通道。
第二，产业匹配决定价值空间
没有产业导入，空间只是空间；只有产业嵌入，空间才能转化为经济载体。
第三，资金结构决定项目韧性
单一融资模式无法支撑长周期项目，必须通过多元资金结构增强抗风险能力。
第四，运营能力决定收益实现
没有运营，资产价值无法持续兑现；没有专业化管理，资本退出也无从谈起。
第五，资本机制决定价值闭环
只有建立资本化出口，资产盘活才能真正完成从“静态持有”到“动态增值”的转换。
五、结论与启示
城投平台转型的本质，是在新的政策约束与市场环境下，重构不动产投资开发的价值实现逻辑。传统“融资—建设—交付”的线性模式，正在被“资产识别—产业导入—资金重组—运营提升—资本退出”的闭环模式所替代。
泛华提出的“盘资产—置产业—组资金—强运营—活资本”五步框架，实际上对应了城投平台转型的五个核心环节：资源识别、场景重构、融资匹配、运营提升和资本兑现。其关键不在于单一工具的使用，而在于系统性能力的构建。
未来，城投平台若要真正实现高质量转型，应重点推进以下三方面工作：一是建立覆盖全口径资产的动态台账和分级分类管理体系；二是强化产业策划和运营管理能力，推动“投建管营”一体化；三是积极探索REITs、ABS、数据资产证券化等资本工具，形成可持续的资产循环机制。
随着城市更新、存量运营和资产证券化的深入推进，城投平台将逐步从传统建设主体转向综合运营主体和资本管理主体。这不仅是商业模式的变化，更是地方国资平台在新发展阶段实现价值重塑的重要路径。
