复杂系统呼唤顶层设计

建设生态文明是中华民族伟大复兴的重大工程和中国特色社会主义总体布局的重要内容，也是一个艰难探索的过程。生态文明建设包含了先进的生态伦理、完善的生态制度、发达的生态经济、良好的生态人居和优美的生态环境等丰富的内容，是一个复杂庞大的系统运动过程。对于这样一个过程，我们没有现成的历史经验，世界各国也难以提供完整的知识借鉴，因此，在推进生态文明建设时只能采取积极稳健的态度，在实践中摸索，在摸索中提升，逐步形成比较完整的战略框架。

自党的十七大提出建设生态文明以来的8年时间，可以看作是我国建设生态文明的实践和探索时期。在这段时期，一方面，中央加强了理论指导和宏观部署；另一方面，鼓励地方放开手脚，大胆创新，积累经验。这是一个上下互动、各方相容的良性作用过程，取得了很好的成效。全国各地因地制宜，各显神通，新做法、新经验层出不穷。例如，有的地方以经济结构调整为主推动发展方式转型，有的地方以生态环境保护创建活动为龙头带动综合配套建设等。再如生态文明建设的组织机构，有的地方成立了生态文明建设委员会或领导小组，有的地方主要依托环保部门推进生态文明建设。可以说，尊重实践、鼓励创新是我国推进生态文明建设的基本经验之一。

随着生态文明建设不断推进，很多深层次的利益冲突、制度缺陷和体制机制障碍等问题逐渐暴露出来，许多地方感到创新的空间受到了各种外部条件的制约，有的地方和部门感到生态文明建设涉及的方面很多，看不清进一步深化工作的方向。这些情况表明，事物的发展一般会经历由简单到复杂的过程，需要人们从生态文明建设的复杂关系中总结发展规律，从摸着石头过河转换到重视顶层设计，从更高层面上提出推进生态文明建设的全景蓝图。

按照中央关于改革“要敢于出招又善于应招，做到‘蹄疾而步稳’”的要求，这一蓝图经过广泛的基层总结和精心的顶层设计，现已初步形成，总体上包含3个层面：

第一是理念和战略层面。这主要是在党的十七大、十八大、十八届三中全会、十八届四中全会等重要历史节点上作出的方向性决策部署，包括提出建设生态文明的战略，要求将其摆在更高的战略地位，深刻融入经济、政治、文化、社会建设之中，形成中国特色社会主义“五位一体”总体布局等，这些理念和战略方向的确立具有重大的历史意义，居于生态文明建设蓝图的最高层，起到旗帜和标志的作用。

第二是目标和任务层面。这主要是由中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》所作出的具体部署，包括提出了协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的总体要求，以及到2020年的主要目标，并从国土空间开发、提高发展质量、资源节约利用、生态环境保护、生态文明制度、统计监测执法、良好社会风尚、加强组织领导等8方面布置了任务，为生态文明建设建立了行动指南。

第三是制度和体制层面。这主要是由《生态文明体制改革总体方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等作出的保障措施安排，用以支持完成上述生态文明建设目标和任务。这些保障措施属于国家治理体系和治理能力范畴，都是近年来生态文明建设中迫切需要突破和改进的制度条件。

理解《生态文明体制改革总体方案》，需要把握“668”，即6个理念、6项原则、8类制度。6个理念是：尊重自然、顺应自然、保护自然，发展和保护统一，绿水青山就是金山银山，自然价值和自然资本，空间均衡，山水林田湖是生命共同体。6项原则是：坚持正确方向、自然资源公有、城乡环境治理体系统一、激励和约束并举、主动作为和国际合作结合、试点先行与整体推进结合。8类制度是：自然资源资产产权、国土开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿、环境治理体系、市场体系、绩效考核和责任追究。

上述8类制度都可以应用在环境保护领域。如果说其中比较重要而目前在环保领域又比较缺乏的制度，应该是自然资源资产产权制度。环境除了满足人们的生活需要（如呼吸洁净空气、喝上干净水）外，还具有容纳和净化污染物的能力（环境承载力），这种能力是一种自然资源，工厂需要环境来承纳污染物，如同需要土地来放置原材料一样。日益稀缺的环境承载力如何产出最大的经济效益？这就是环境承载力作为稀缺资源的最优配置问题。事实证明，市场是配置资源效率最高的制度形式，而市场发挥作用的前提是资源产权必须清晰和有效。因此，在环境保护领域建立环境承载力的产权制度，既体现这种资产的公有性质，又能够使这种产权在具体法人身上得到体现，是我们在贯彻落实生态文明体制改革要求时应该着重研究的内容。

搭好生态文明体制改革基础性框架

深化生态文明体制改革，要建立正确认识，搭好改革的基础性框架，在这方面有3个问题需要认真思考。

首先是生态文明体制概念。对生态文明体制可以有广义和狭义两种理解。广义上，生态文明体制又称生态文明治理体系，是指推进生态文明建设所需的各种基础性、常态化的支撑条件和保障体系的总和，是国家治理体系的一部分。它由生态文明建设制度体系、组织体系和实施机制构成，分别解决生态文明建设中的动力、主体和途径问题，即生态文明体制要为生态文明建设提供动力来源（通过法治和伦理要求等形式明确目标和任务），确保有人员和机构来担当工作（机构改革），并为这些人员和机构的执行行动授予合法可行的权威和权利（有责、有权、有钱）。狭义上，生态文明体制是指推进生态文明建设所需的各种组织机构的设置及其职能划分和权力配置等，它相当于上述广义理解中的组织体系部分，即人们常说的机构问题。过去，很多关于生态文明体制改革的研究文献都是在狭义层面上使用了生态文明体制概念。

如果仅从狭义的机构改革层面来理解生态文明体制改革，可能有些狭窄。生态文明体制应该是与经济体制、政治体制、社会体制、文化体制等相并列的“大”概念，如同经济体制改革不能仅仅指各个经济管理机构之间如何划分经济管理职能，而要从产权（所有制）、财税、分配等基本经济制度上进行调整一样，生态文明体制也应该从上述广义层面理解，即生态文明体制应该包括制度体系、组织体系和实施机制，而不仅仅是组织体系。

其次是生态文明体制的来源。生态文明体制的实质是建设生态文明中各有关主体（政府、社会、市场）的责任、权力、利益的配置结构，它是由多种因素共同决定的：

一是来自生态文明建设目标和任务的要求。生态文明建设的形象目标是美丽中国，具体目标是先进伦理、发达经济、完善制度、优美环境等。生态文明建设的主要任务是搞好国土空间规划、推进资源节约利用、加强生态环境保护和加快制度建设。这些目标和任务都来自中央的政治要求，都需要有生态文明体制提供支撑和保障。例如，国土空间规划需要确立国家对国土资源的用途管制职责，资源节约利用需要确立自然资源产权制度，生态环境保护需要强化统一监管制度等，这都是生态文明体制改革的方向。

二是来自生态文明建设实践中面临的体制问题。主要是生态文明建设制度体系不完善（如法律缺失、政策缺位、责任追究不到位等），生态文明建设组织体系不健全（如各方纷争、群龙无首、职能交叉等），生态文明建设实施机制不落实（如执法不严、司法不足、管理薄弱、缺乏监督、道德滑坡、公众缺位、创新不足等）。这些问题表明，现有的生态文明体制不能应对生态文明建设中出现的问题，应针对如何解决这些问题而改革和发展新的生态文明体制。

三是来自生态文明制度建设的基本理论。主要有：可持续发展理论，即强调环境问题的解决要依靠发展进程的改进，也就是应该建设“五位一体”的总体布局。同时，可持续发展强调代际公平，要求我们建立一个为子孙后代着想、体现社会公平正义的生态文明体制。国家治理体系现代化理论，即强调效率与公平的平衡性，要求生态文明体制满足社会的主流诉求，保障大多数人的利益。同时，治理现代化包含着经济有效的原则，要求生态文明体制做到成本低廉、持续运行。生态系统方式理论，即强调系统的统一性，要求生态文明体制突破单纯的行政区域束缚，按照自然规律设计管理制度和组织体系。

四是来自国内外生态文明体制建设的经验。生态文明建设是可持续发展的中国化和升级版，国际可持续发展的制度建设经验可为我国所借鉴使用。例如，美国并没有规定哪个部门负责可持续发展事务，整个国家的可持续发展推进是依托于现有法律体系，如果发现需要出台和实施某方面的可持续发展法律和标准，则可由议员或某个政府部门提出法律建议草案，在国会辩论通过后由总统签署实施，各政府部门则按照法律要求执行。这种体制不需要过于复杂的部门间协调，体现了法治社会的特点。

第三是生态文明体制目标模式。生态文明体制改革的目标模式是按照国家治理体系和治理能力现代化的总目标制定的，实现生态文明治理体系的现代化，即建设一个制度完善、组织有效、实施有力的生态文明体制。其中，制度完善的要求是：生态文明建设的目标和任务比较明确，相关法律法规和政策规定比较齐全，各参与主体的权力、责任、义务和权利规定比较合理。组织有效的要求是：在国家治理体系中配备从顶层到基层的组织机构，这些机构承担着生态文明建设的主要职能，具有较强的决策、统筹、指挥、协调和奖惩权力，具备较高的权威性，是生态文明建设的主体力量。同时，各种社会组织等也具有重要的职责和参与渠道。实施有力的要求是：具有强大的执行生态文明建设制度的资金和人力保障能力，建立完善的执法监督体系等。