来源：泛华城市平台公司转型发展研究院

当前，我国城市发展正由增量扩张阶段加快迈向存量提质与结构优化并重的新阶段。在土地财政逐步弱化、地方政府债务监管持续收紧以及市场化竞争不断加剧的背景下，城投公司长期依赖的“融资—建设—回款”单一运作模式面临明显约束，发展动能亟需重构。转型发展已经从阶段性选择，转变为关系企业可持续能力与区域发展支撑能力的关键命题。

在这一过程中，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称“38号文”），围绕用地保障、资源配置、审批协同等方面提出了一系列制度安排，为重大项目落地与区域发展提供更加有力的要素支撑。该文件从资源要素供给侧对发展模式形成重要支撑，为城投公司优化业务结构、拓展功能边界提供了新的政策空间。

回顾既有发展路径，城投公司长期承担城市建设与基础设施完善的重要职能，其能力结构主要集中在融资组织与工程实施层面，业务逻辑围绕土地获取、资金筹措与项目建设展开，收益来源与土地出让、财政性资金及工程回款高度关联。随着发展环境发生变化，这一路径在资金回流、融资空间及业务附加值等方面逐步显现约束，单一依赖土地与信用的模式难以支撑企业持续发展，发展逻辑亟需系统重构。


38号文的出台，进一步优化了城投公司转型的政策环境，重塑了企业发展逻辑，明确了转型的核心方向。相较于以往，城投公司的发展重心将实现三大根本性转变：一是核心竞争力从“融资能力”向“要素整合能力”转变，不再单纯作为“资金组织者”，而是要成为“资源组织者”，统筹各类自然资源和存量资产，实现资源的高效配置；二是项目开发逻辑从“单纯拿地建设”向“空间统筹＋产业导入＋资产运营”转变，跳出只负责建设、不负责运营的传统误区，聚焦项目前端策划、中端建设和后端运营的全生命周期，打造可持续的收益闭环；三是价值创造模式从“依赖土地增值收益”向“培育综合运营收益”转变，摆脱对土地出让收入的过度依赖，通过片区运营、产业服务、资产盘活等多元业务，构建多元化、可持续的收益体系。

立足38号文提出的自然资源要素保障要求，结合城投公司的国资背景、资源优势和地方发展需求，城投公司转型需锚定四大核心方向，精准发力、久久为功，实现从“融资建设工具”向“综合服务商”的根本性转变。

一是从土地整理开发主体，转向自然资源综合整合运营主体。以往城投公司的土地相关业务多集中在征地拆迁、土地熟化等基础环节，附加值低、产业链短。转型后，需跳出单一土地开发思维，统筹辖区内建设用地、林地、草地、闲置厂房、低效用地等各类自然资源和存量资产，通过区域综合开发、资源整合重组等方式，将碎片化、分散化的资源整合成系统性、规模化的优质资产，推动静态资源向动态资本转化，提升资源利用效率和资产增值空间。

二是从基础设施建设平台，转向城市更新与片区运营平台。随着城市发展进入存量时代，城市更新、老旧园区改造、低效工业用地再开发等成为城市高质量发展的重要抓手。城投公司需主动扛起责任，从单纯的基础设施建设者，转变为城市更新和片区运营的主导者，深度参与片区规划、项目开发、产业导入、物业服务等全流程，通过全生命周期运营，提升片区价值，培育持续造血能力，实现社会效益与经济效益的双赢。

三是从政府融资载体，转向产业组织与要素保障平台。城投公司作为地方国资骨干企业，要主动对接地方主导产业、战略性新兴产业发展需求，提前布局标准厂房、研发基地、产业园区等产业载体，做好重大产业项目的自然资源匹配、审批协调、要素保障等服务，将自然资源保障能力转化为招商引资的核心竞争力，助力地方产业集聚、产业链完善，从“建设主体”真正转变为“产业落地服务商”和“区域发展赋能者”。

四是从重资产沉淀平台，转向国有资产运营与资本循环平台。长期以来，城投公司积累了大量的土地、物业、园区等存量资产，其中部分资产处于低效运营状态，占用大量资金。转型过程中，需聚焦存量资产盘活，通过资产更新改造、专业化运营、市场化招商等方式，提升资产运营效益；同时，积极运用REITs、资产证券化、股权转让等资本运作手段，打通“投资—建设—运营—退出—再投资”的资本循环通道，降低资产负债率，缓解现金流压力，实现国有资产的保值增值和良性循环。


需要看到，城投公司转型是一项长期性、系统性工程，既涉及业务模式的调整，也涉及组织能力与市场机制的重塑。在推进过程中，应充分考虑不同层级平台公司的资源基础与功能定位差异，因地制宜推进实施，避免简单复制带来的不适配问题。

基于多年在城市发展与不动产领域的持续实践探索，泛华创新提出“不动产投资开发的全新范式”，为城投公司转型提供了可落地、可复制的系统性解决方案。该范式深度融合物理空间与数字空间、载体建设与内容运营、短期投资与长期资本以及重资产配置与轻资产服务，通过政府场景开放、结构化金融创新、平台公司市场化转型与社会资本参与，构建起“投资—建设—运营—产业—资本”的一体化运行机制，精准破解城投转型痛点。

对地方政府而言，这类以要素整合与运营能力为导向的实践路径，有助于在城市更新、基础设施投资、不动产盘活、产业集聚、数字经济与绿色低碳发展之间形成更加紧密的协同关系。最终实现地方经济转型、可持续发展与高质量发展，与城投公司转型的核心目标高度契合。

在这一过程中，城投公司需要结合自身资源基础与区域发展阶段，持续优化发展思路，加快实现由“融资建设工具”向“资源运营商、城市合伙人、产业服务商与国有资本组织者”的角色转变，不断夯实核心能力，提升综合竞争力。

未来，随着自然资源要素保障政策的持续深化，泛华城市平台公司转型发展研究院将继续发挥专业优势，围绕城投公司转型关键问题开展系统研究与实践探索，以资源整合为基础、以产业服务为核心、以资产运营为抓手、以资本运作为支撑，助力城投公司稳步推进转型升级，为地方高质量发展提供更加持续有力的支撑。