近期，林毅夫团队《吉林省经济结构转型升级研究报告》（征求意见稿）发布，引起争议一片。我们所关心的并不是该报告的内容，而是策划工作的做法。吉林省请林毅夫团队做经济结构转型升级研究，站在区域的角度去探讨发展战略和产业方向，这实际上是因为地方政府已经意识到在开展传统的空间布局规划前，需要综合考察政治、经济、社会、历史、文化、科技等多种因素，系统研究制订区域整体战略，再把脉城市，进行城市策划。在此基础上，再开展空间布局规划编制，才能为城市发展制定科学的行动框架。
“策划先行，指导规划”。运用什么样的方法进行城市的策划，才能为地方政府提供更加专业的指导建议，才能为城市发展提出更加科学的战略方向，才能为产业发展和空间承载进行有机融合的顶层设计？结合2012年泛华集团为银川滨河新区开展的系统规划进行阐述，希望能对城市策划科学服务城市发展、指导城市规划有一定启发。
一、认清规划面临的问题与策划的意义
城市规划作为指导与调控城市建设、管理和发展的依据和手段，属于重要的公共政策。只有依靠法律的影响力、约束力和强制力，才能保证规划的科学制定和顺利实施。但是，传统的城市规划过多注重城市空间布局、各类土地利用安排和性质比例、地块指标控制等方面。这样的规划往往是建立在政府、金融、产业等资源无限提供的基础之上，对土地将来的使用者缺乏关注。由于与市场需求脱节，加上城市管理不严，造成一部分规划成果落到了“纸上画画、墙上挂挂”的尴尬处境。
城市规划刚性内容与实际需要的错位，往往是因为规划编制没有从顶层设计高度，站在区域发展角度，研究区域资源要素禀赋，与城市发展有机结合。这就需要突破传统城市规划只重视美学、工学的桎梏，在城市规划确定刚性内容前，对城市发展战略、产业发展，以及与空间的结合等问题进行研究策划。泛华认为，城市策划是多学科的融合，是以空间经济学和制度经济学为支撑，以发展经济学为动力和方向，将经济学、社会学、政治学等社会科学的思路，合力嫁接在传统的工程学和美学的基础上进行的有机结合。
城市策划，更多地结合了城市发展需求、产业发展方向，更多地考虑了市场需求、开发模式和后期运营等方面内容，有助于城市管理者确定各规划间的相互关系，促进整个规划体系“一脉相承”、“多规合一”，真正起到指导城市建设的作用。
二、用系统思维统领城市策划
城市策划应以系统思维统领，打破城市部门规划的条块分割，在城市可持续发展的整体目标下，研究如何通过战略产业空间规划的系统集成，找到区域运营和金融突破路径，形成能够指导城市发展的经济作战地图。
1.谋划区域发展战略
一个城市在区域发展甚至国家大战略中的战略价值，是决定一个城市发展的重要的宏观因素。因此，考虑城市的发展战略，要对城市的历史和现状进行深入研究，立足于自身的资源禀赋，挖掘该区域产业要素的经济价值、区域价值、战略价值。要站在区域发展大格局，从国家、区域、省域层面上研究其承载的功能与示范价值，谋划区域发展战略定位，创新发展路径、寻找动力源、培育新载体、打造增长极。以战略思维引领区域实现科学发展和可持续发展，对区域提升系统能力和组织能力具有重要意义。
2.寻求产业方向突破
城市发展战略必须通过产业路径来实现。林毅夫团队的《吉林省经济结构转型升级研究报告》用“增长甄别与因势利导”以及“五类产业因势利导”的方法分析吉林省经济结构转型升级中产业发展方向，分析吉林省潜在的比较优势产业，提出五大产业发展集群。实际上，产业选择的理论依据还有很多。例如，罗斯托主导部门分析法、筱原三代平收入弹性基准、赫希曼产业关联度基准、俄林比较优势基准、循环经济理论、产业生态学等，都可以作为产业选择的理论依据。但在实践中，无论是以什么理论作为依据，设计出多么科学完美的综合模型，都会偏离社会经济活动的多变性、复杂性，容易陷入循规蹈矩。
放眼全球，新一轮科技革命和产业变革浪潮席卷而来，正源源不断地孕育出新产业、新模式、新业态，催生产业发展新格局。互联网的发展改变了人流、物流、资金流和信息流的组织方式，带来空间上的重构。互联网+正在重塑产业生态，而云计算、大数据、物联、人工智能等技术的成熟与应用，更在重塑产业发展业态和区域产业发展方式。在供给侧改革的当下，区域的产业尤其是落后地区产业发展，如果依靠东部沿海发达地区的产业转移，循规蹈矩，必将走上东部沿海地区先污染后治理的老路，无法实现后发崛起。
因此，必须思考如何用新经济的手段实现新旧动能的转换，通过发展模式创新和路径创新，实现逆产业梯度转移，即不以承接东部经济梯度转移为产业发展重点，而是一步接轨产业前沿，零度承接高端产业，在新一轮竞争中抢占先机，在新产业、新业态、新模式上率先发展，推进区域产业的创新发展。
3.落实承载空间规划
城市策划与法定的城市总体规划不同。总体规划期限长，一般不与具体项目联系。而城市策划是为城市产业战略与金融策略、重大项目安排找到最佳契合点，为项目的准确落地、有序开发提供技术支撑。以区域发展战略规划为指引，依照战略产业定位，再确定城市发展性质、目标、功能分区，制定各类空间发展指标和范围，为招商引资、金融突破，孵化重大项目提供载体。因此，城市策划中的空间规划是战略和概念层面的规划，将为下一步总体规划提供依据和参考，指导总体规划编制的落实。
4.选择运营招商路径
金融资本的破题，是落实城市战略产业空间规划、促成项目落地和促进城市健康运营的重要保障。
首先，需要改变传统项目招商和优惠政策招商的模式，实现招商引资的创新突破。要从项目招商上升到战略招商，再用战略招商形成的巨大“磁场”，带动“项目招商”。通过战略产业空间规划的创新，塑造地区投资概念，把概念变成项目，把项目变成项目集群，落实到具体地块。
其次，提高城市美誉度，将文化自信、文化建设与招商引资相结合，促进表内资产、表外资产互动。从人文环境、商业氛围、社会风气，以及产业配套环境、体制机制、政府的治理能力及水平等方面，增强区域软环境吸引力，促进形成区域投资的热土效应。建立一个全民招商的氛围，不断的创新金融生态系统和提升城市的美誉度，变偶然招商为持续招商、战略招商、项目孵化器招商。
再次，构建以商业金融为主体，开发性金融、产业金融等多种所有制和经营方式并存的多元化结构金融生态系统，培育区域创新能力，促进区域招商引资。
三、银川市滨河新区城市策划
1.战略势能——提出国家级新区战略
银川位于我国西部欠发达地区，自然条件、交通区位一般，经济发展水平、工业化、收入水平都不高。滨河新区地处沿黄城市带核心区的黄河主轴上，是沿黄城市带的“经济地理”版图的核心点，也是银川—宁东发展带与沿黄主轴发展带的交汇点。同时比邻沿黄城市核心开放窗口河东机场。滨河新区的区位优势和资源禀赋特征决定了它是沿黄城市带的核心增长极和最佳承载地。滨河新区战略定位选择将深刻影响到未来的区域发展与沿黄城市带的战略崛起。立足自治区战略，展望国家战略，是滨河新区总体战略设计的核心思路和根本出发点。
基于此，提出河新区发展战略的主要使命和任务应该是：积极承载国家战略、立足自治区和银川市的战略，发现、挖掘并提升区域的价值潜力，为区域经济的跨越式发展创造足够的战略势能。打造成宁夏沿黄城市带的“新增长极”和“新亮点”，打造成国家向西开放的前沿阵地。以中阿论坛为窗口，通过开放式建设，打造内陆开放实验区，使之成为西部内陆开放型经济的示范性新区与向西开放的门户新区，区域增长极是区域经济发展的动力之源，增长极的能级高低将决定区域经济发展的高度、速度和质量。因此，我们提出用中国区域发展最高能级战略——国家级新区战略作为滨河新区的发展战略，以国家级新区的战略高度规划设计、开发建设滨河新区，把滨河新区打造成沿黄河城市带的“核心增长极”。2014年，国家提出了“一带一路”战略，银川以内陆开放实验区建设优势在战略承载上占得了先机。如今，银川已经成为“一带一路”上的战略节点城市。
2.产业发展——创新模式“逆产业梯度转移”
按照国家级新区的战略定位，银川滨河新区的产业方向选择，将以承接区域发展战略为使命，外审内顾，审时度势，科学定位，实现对战略的有效支撑。既要考虑到区域的静态生产要素比较优势的发挥，更要考虑动态的创新比较优势创造，以创新的产业集聚运作模式推动区域产业。
我们提出宁夏滨河新区的“逆产业梯度”转移的发展思路，调整产业结构，不再亦步亦趋地承接东部转移产业，而是一步到位接轨产业最前沿，零度承接高端产业。在新一轮竞争中抢占先机，在新产业、新业态、新模式上率先发展，推进开放内涵式发展。新产业体系在对原有的产业体系进行优化的基础上，重点拓展了通航产业、智慧产业、综合物流和文化旅游四大新产业。通过切入信息、电子游戏等新兴产业，重点在传统产业升级改造和通用航空、电子竞技、电子商务等“高精新”产业领域加强对接，在新一轮竞争中抢占制高点，谋求新突破，实现新发展。如今，银川已经成为全国智慧城市的试点，电子商务、大数据、电子竞技、通用航空、现代金融等新型服务业快速发展，新业态，新产业，新经济，使银川经济实力不断壮大。
3.空间规划——有效承载战略产业规划
滨河新区的发展战略突出科学发展的理念，以打造银川现代化和国际化的区域性中心城市、落实沿黄城市带发展战略和宁夏内陆向西开放战略、推动宁夏跨越式发展为使命，集聚现代产业、保护生态和谐、统筹城乡发展和开发扶贫，这就奠定了滨河新区“一核心五组团”的发展格局。在功能区分上，充分体现了战略性新兴产业和现代服务业基地、区域性金融中心、商贸中心与科技创新中心、创新承接国内外产业转移的示范区、区域产业升级发展的新平台等发展定位。
在原有产业发展的基础上，重点发通航产业、智慧产业、综合物流和文化旅游四大新产业，在用地上充分考虑产业发展方向和未来将孵化的重大项目，进行科学的布局。
4.城市运营——创新招商引资方式、搭建平台
搭建政府与企业合作的双平台模式。通过政府主导，市场推进，企业参与的形式，推进区域整体开发；构建资本+产业的造商引资模式。依托产业基金等资本容器，优选高端营利企业，发起战略合作；构建全产业链战略联盟。构建政府引导、企业主导、市场运作，综合政府、企业、金融、社会等各方面的要素，建立投资群、金融群、人才群、产业群等共同参与的产业链发展联盟等实施策略，以保障规划落地。
综上，城市策划是城市规划的发展，对推进城市规划体系“同唱一首歌”、“多规合一”具有一定作用。城市策划正在不断补充完善城市发展的整体思路，弥补传统城市规划的纵向空缺。以战略为势、产业为本、规划为纲、文化为源、创新为魂、金融为器，进行城市策划，不仅加深了城市规划编制研究，也有利于城市规划实施。
