——中央城市工作会议对城市规划工作的影响

刘乔昆

1、前言

　　2015年12月20日至21日中央城市工作会议时隔37年后首次召开，这是决定我国城市未来展的一件大事。

　　改革开发以来，我国城市快速发展，2013年城镇化率已达到53.7%。但是随着我国城镇化的快速推进，一些问题也逐步显现，首先，发展与保护的矛盾日益突出，生态红线保护、城地矛盾、城乡地区发展不平衡等问题越来越突出。其次，城市发展的经济驱动力下降，近几年我国经济发展放缓，加上国际市场低迷，投资增长乏力，传统产业产能过剩，一些城市，特别是三四线城市房地产形势严峻，加上国家对土地的严控，土地财政难以为继，很多城市政府负债过高，政府融资难度加大，为城市基础设施建设带来难度。第三，城市建设质量不高，由于过去各地城市发展强调速度，忽视了质量，建设用地紧张的同时，土地浪费严重，外来人口难以融入城市，空城鬼城现象、暴雨淹城、区域性大面积雾霾、大中城市交通拥堵、公共服务设施不足、乡村衰败、生态及环境污染、忽视人文关怀和文化文脉传承、城市缺乏特色等越来越成为普遍问题。第四，城市管理水平有待体高，长期以来我国的各种规划都是由各部门分管，一个城市空间由多个政府部门管理，彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致管理秩序的混乱和协调成本的增加，降低了刚性规划的法律严肃性，在一定程度上影响了我国经济社会的健康发展。

　　然而，城市在我国经济社会发展中起到非常关键的作用，特别是国家“十三五”规划提出：“经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到二〇二〇年国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番，产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，户籍人口城镇化率加快提高”的总体目标，对我国城市未来可持续发展、科学规划、高质量建设、精细化管理、完善法律体系及治理机制、社会及公众参与等方面都提出了更高的要求。

　　解决以上问题，靠现行的方式方法难以解决，必须有顶层设计，中央因此重启最高规格的城市工作会议。

2、中央城市工作会议要点

　　中央城市工作会议提出当前和今后一个时期，我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

　　在城市发展方式上，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境。

　　在城市工作方法上，强调城市工作的系统性，应在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。第一，尊重城市发展规律。第二，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。第三，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。第五，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。第六，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

3、中央城市工作会议对城市未来发展的影响

　　本次中央城市工作会议是我国城市未来发展的风向标，可以预计，未来我国城市将在以下方面进入“新常态”：

　　首先，城市将由过去的快速扩张模式，向强调精明增长模式转变。随着国家对土地和地方融资规模的逐步收紧，各地大规模建新城、扩园区的冲动将会得到遏制。这将促使我国的城市发展规模进入“微量增长”、“存量发展”、甚至“减量发展”的新常态。

　　其次，城市将从过去房地产驱动为主的土地扩张模式，向强调产业及创新驱动模式转变。城市发展将注重产业的转型升级及新型产业的培育，支撑城市增长的内生动力将成为城市发展必须考虑的“新常态”。

　　第三，城市将由过去粗放发展模式，向强调质量和效益模式转变。强调城市建设质量，强调绿色发展、智慧发展，保护生态环境，降低污染，提高城市安全保障及防灾减灾能力，提高公共服务及公共空间的配套水平和便利程度，重视文化保护，重视城市逐步更新及修补、城市碎片空间的织补、突出城市特色和自然环境特色等将成为城市发展“新常态”。

　　第四，城市将从过去重城轻乡，向新型城镇化、城乡一体发展模式转变。按照中央城市工作会议和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，新型城镇化的核心是人的城镇化，需处理好城乡关系，需注重东、中、西部城市群和中心城市的均衡空间格局及其对周边的带动，注重大中小城市、小城镇的协调发展，走特色发展之路。注重乡村的复兴，优化城乡空间结构。需强化交通等基础设施和基本公共服务的支撑作用。强调协调、公平、共享、可持续发展的新型城镇化将成为城市发展的“新常态”。

　　第五，城市发展将由政府自上而下推动模式，向放开市场准入模式转变，深化土地管理制度改革、创新金融服务、投融资机制及财税体制改革、多方参与的PPP融资模式，将成为有效解决城市发展资金瓶颈的“新常态”。

　　第六，城市发展评估将从单纯的GDP评估，向综合评估的“新常态”转变。未来将从“城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境”等方面构建城市的综合评价体系。

　　第七，城市规划建设管理将由过去条块分割、部门分治向部门统筹协调的管理方式转变。体制机制创新、方法模式转变、法律程序完善、管理水平和效率提升、信息化管理手段的应用、精细化管理和城市治理能力的加强将成为城市规划建设管理“新常态”。

4、中央城市工作会议对未来城市规划工作的影响

　　本次会议对未来城市规划工作的影响是显而易见的，无论对规划编制工作、规划实施工作、规划管理工作都会产生深远的影响，可以说本次中央城市工作会议对城市规划工作来说是一个转折点，预示着后规划时代的到来，为此，专业人员应做好充分的准备。本文仅从规划编制层面进行分析，主要从规划理念、理论方法、内容深度等几方面就本次会议对城市规划的影响进行初步和简要分析。

　　首先，城市规划理念需要更新。城市发展理念决定未来城市的走向，未来中国城市发展理念需要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，反映在城市规划理念上：强调城市系统、社会系统与自然系统相融合；注重城乡统筹发展、地区均衡发展、产城融合发展；城市应注重集约复合、特色多样、有机共生；提倡绿色高效发展，资源能源的有效利用，走智慧生态发展、精明发展之路；注重历史文化的保护与传承；注重公共服务均衡及公平及人性关怀；注重城市的动力活力及创新性；注重建立多方参与的城市良性投融资体系，提高公众参与意识。

　　第二，城市规划理论需要拓展和深化。我国的城镇化速度之快、规模之大是世界上绝无仅有的，但我国的城市规划理论更多的是建立在西方传统的“工程学”基础上，今天很多问题采用传统规划理论无法很好的解决，因此规划理论需要结合我国的体制特点和当前的城镇化特点，结合土地和金融制度的改革，在诸如“空间经济学”、“制度经济学”、“发展经济学”、“社会学”等方面进行拓展和深化研究，才能更好的解决当前城市规划实践中遇到的问题。

　　第三，城市规划方法需要创新。传统的城市规划方法建立在终极蓝图式的规划方法上，更关注城市空间的技术解决方案。随着城市发展“新常态”的出现，城市规划的复杂性和不确定性会增加，因此规划方法应与之相适应，今后城市规划方法应在以下几方面进行加强：

（1）理念先进性及系统综合性：当前我国对城市发展提出了更高要求，今后的城市规划应采用先进的规划理念，科学制定城市发展目标，进行更加系统综合的规划。

（2）与其他规划的融合性：目前我国的规划除了城乡规划部门主管的城市规划以外，还有发改委系统、国土资源系统等各部门主管的各类规划，相互之间需要有效的衔接。除此，本次会议要求“在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的基础上，结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略”，国家层面宏观战略规划，均需要各地城乡规划的承载，落实在法定城市总体规划和详细规划中，真正做到“多规合一”，“城乡一体”规划。

（3）预测的科学合理性：本次会议要求“必须认识、尊重、顺应城市发展规律”，“人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应”。过去城市规划的定量分析是建立在静态统计数据基础上，今后利用大数据等方法，通过对人流、物流、资金流、信息流等动态大数据的收集和定量分析，通过对土地和环境的动态监控，可以更加科学的预测城市规模、发展方向和发展速度，优化空间结构和布局，确定各类资源的配置。除此，当前城市发展进入“微量增长”、“存量发展”、甚至“减量发展”的新常态，应更加科学的预测城市发展规模。

（4）公众参与性：过去城市规划以自上而下为主，今后随着存量规划的增多，随着市场准入的放开和ppp模式的推行，公众与投资者的实质性参与将成为规划中的一个重要环节，规划师在一定程度上应成为各方利益的协调者。

（5）规划的层次性：目前城市规划编审周期较长，规划的时效性大打折扣。今后随着规划机制的完善，对上报国家、省市自治区、本级市的各层次城市规划的内容及深度边界应有所区分。上报国家的规划应侧重战略指导性，由当地审批的规划侧重操作性。

（6）规划的弹性和动态完善性：过去的终极篮图的城市规划已经难以适应城市发展“新常态”的要求，应允许城市规划具有一定弹性，特别是战略性的中宏观规划。规划在生存底线、生态底线、环境底线方面是刚性的，但在发展空间上允许一定弹性，并在规划实施中动态调整，不断完善。

（7）规划的可操作性：城市规划可操作性受以下几个主要因素影响：规划及土地、资金和项目、市场需求等。因此城市规划应在将这些因素考虑其中，完善和细化规划实施的内容和配套办法。

（8）规划技术的创新性：传统规划技术主要是以工程型的静态规划为主，未来规划工作应与数据化、信息化及规划管理平台相结合，将规划成果能够与社会经济发展数据、环境资源变化数据、土地及建设项目数据、基础设施及公共服务设施数据、并与GIS系统相结合，形成能够提供动态管控的规划成果。

　　第四，城市规划内容需要完善。未来城市规划需要根据当地发展和规划需求情况，分别在以下几方面进行完善：

（1）战略产业方面，根据当地资源禀赋、产业基础、市场需求及区域甚至全球竞合关系，研究城市战略定位、新型产业结构及产业布局，使城市具备持续的内生动力，为城市创造持久的价值。

（2）新型城镇化下的城乡空间格局方面，研究大中小城市如何合理分布，使城市与自然、城市与农村、城市与城市之间建立起融合的良性关系。明确城乡发展方向，明确规划期内城镇、乡村、各类园区、开发区、旅游区、风景名胜区中建设用地发展方向及发展边界。

（3）“多规合一”方面，空间管制与土地利用规划、主体功能区规划等结合，明确城市发展边界，特别是各类用地不能突破的边界，规划中应明确基本农田、自然保护区、风景名胜区、文物保护区、重要基础设施保护带等各类用地的边界。虽然目前总体规划中已经有划定禁建区、限建设区范围的内容要求，但内容过于宽泛，也不够全面，对各类建设用地规划期内不能突破的边界不够明确。

（4）“城乡统筹”方面，传统城市规划重城轻乡，没有真正做到“城乡一体”规划。应将城镇及乡村纳入城乡统筹规划范围当中，真正做到“城乡规划”，而不仅仅是城市规划和城镇体系规划。应缩小城乡差距，保证公共服务资源配置的均衡，城乡市政基础设施等一体化。

（5）智慧生态方面，包括智慧生态目标及指标体系、土地集约混合利用模式、海绵城市，地下综合管廊、绿色交通系统、资源循环利用系统、区域能源规划、智慧系统、智慧生态社区及绿色建筑引导等内容，为未来城市发展确立新的建设标准。

（6）旧城更新方面，随着“存量规划”情况的普遍出现，挖掘存量土地潜力，优化既有城区功能和布局，成为城市规划必须重视的内容。

（7）“海绵城市”及城市水系统方面，提高城市防洪排涝减灾能力，节约水资源，改善城市生态环境。

（8）重大项目及投融资方面，研究城市的信用体系和造血机能，规划城市未来的投融资模式，将纸上的技术规划变成明确的资金池和项目池，使政府、金融机构、企业均可参与其中，提高规划的可操作性，解决城市发展的资金瓶颈。

（9）配套措施方面，实施配套政策，加强规划的可实施性。

（10）强化城市环境、城市安全、公共服务配套、公共交通、社会保障、城市公益项目、城市特色等内容，提高城市品质和服务水平。

　　第五，城市规划深度应分出层次。根据规划层次边界，上报国家的城市规划更应偏重宏观规划，内容应侧重战略性的重大内容，侧重跨区域的协调规划，如跨区域国家级重大基础设施、重大生态环境项目、民生项目、国家级战略性产业等内容；由当地省、市、自治区政府主管部门审批，规划内容应更加细，深度更深些，留有少量弹性。

　　新形势下，未来的城市发展对城市规划工作提出了更高的要求，需要规划人员加强学习，有所创新，我们应做好准备，共同努力，迎接规划新时代的挑战。